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监督权,是指公民有监督国家机关及其工作人员的公务活动的权利。它是公民参政权中的一项不可缺少的内容,是国家权力监督体系中的一种最具活力的监督。它包括公民直接行使的监督权和公民通过自己选举的国家代表机关代表行使的监督权,另外,公民的许多权利具有监督国家权力的性质。这里,作为参政权的一项内容的监督权,是一种直接的政治监督权。它主要包括四项内容,即批评权、建议权、控告权、检举权。

简介

监督权,是指公民有监督国家机关及其工作人员的公务活动的权利。它是公民参政权中的一项不可缺少的内容,是国家权力监督体系中的一种最具活力的监督。实行民主监督,既有利于改进国家机关和国家工作人员的工作,也有助于激发广大公民关心国家大事、为社会主义现代化建设出谋划策的主人翁精神
人民是国家的主人,对于国家和社会的各项事务享有监督权。宪法和法律赋予人民代表大会及其常务委员会对“一府两院”(政府、法院、检察院)进行监督的权力,以保障国家行政机关、审判机关、检察机关对国家权力机关负责,保障行政和司法权力的有效行使,保障人民当家做主权利的实现。
监督权包括公民直接行使的监督权和公民通过自己选举的国家代表机关代表行使的监督权,另外,公民的许多权利具有监督国家权力的性质。这里,作为参政权的一项内容的监督权,是一种直接的政治监督权。它主要包括五项内容,即批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权。

五大原则

依法监督

人大及其常委会的监督权是宪法和法律赋予的,离开了宪法和法律的监督就失去了法律依据。人大监督的对象、内容、范围和方式都要严格符合宪法和法律的规定,在法律规定的职权范围内,按照法定的程序,对法定的对象进行监督。是否需要行使监督权,如何行使监督权都要以法律为准绳。只有坚持依法监督,监督才能有权威性和法律效力

职权分工

或者说是不包办代替的原则。人大及其常委会的监督要做到既不失职,又不越权,就必须遵循宪法规定的国家机关职权分工的原则。宪法和有关法律在保证人大及其常委会统一行使国家最高权力的前提下,明确划分国家的行政权、审判权、检察权,并规定人大常委会组成人员不得兼任行政机关、审判机关和检察机关的职务。这样规定既可避免权力过分集中,又能使国家机关各项工作有序有效地进行。因此,人大及其常委会行使监督权,不允许侵犯和代替其他国家机关的职权,不能包办代替“一府两院”的工作。对监督检查中发现的问题,应责成“一府两院”予以处理解决,人大常委会不直接处理或办案。

监督大事

人大及其常委会行使监督职权主要应是涉及人民群众当家作主的重大问题。人大监督的内容应该是国家和地方事务中那些带有根本性、长远性的重大事项。即工作监督要抓大事,法律监督要抓典型。如果事无巨细,样样都管,就容易干扰“一府两院”的正常工作。

集体行使权力

人大及其常委会作为国家权力机关监督的显著特点,是集体行使监督权。即监督意向的确定,监督行为的实施,监督结论的形成,都要按照法定程序,经过集体讨论,通过会议表决来决定。人大代表、人大常委会委员个人视察、调查只能提出意见和建议,或为人大及其常委会行使监督权提供信息和建议。主任会议和常委会的工作机构也主要是为常委会的监督做必要的准备和组织协调、了解督办等工作,不能直接做出决定和进行处理,任何处理决定都由人大及其常委会集体做出。

五是坚持党的领导

各级人大及其常委会对“一府两院”和它的工作人员的法律监督和工作监督,必须在同级党委的领导下进行。重大问题,必须及时向党委请示报告,这也是一项重要的政治原则,必须坚决执行。

重要性

需要从哪些方面充分认识人大监督权的重要性呢?
中国宪法开宗明义第一条就规定了国家的国体,这就是:“中华人民共
监督权——意示图

监督权——意示图

和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”国家国体决定了中国政体,即人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,它是指由人民选举并委托国家机关行使国家权力的政权组织形式。具体指国家权力机关特别是最高国家权力机关的组织、职能和运作的原则和机制,同时也包括国家权力机关同国家行政机关、审判机关、检察机关相互关系的原则和机制。人民代表大会制度可以概括为四方面的具体制度:

第一,权力属民制度

这就是宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是人民代表大会制度的根本原则和核心内容。

第二,代表选举制度

它是人民选举国家权力机关组成人员的原则、方法、组织和程序的总和,是人民实现宪法规定的选举权、被选举权的制度保障。这是组成人民代表大会的前提和基础。

第三,民主集中制度

它是人民代表大会制度的根本组织原则和运作原则。从组织原则看,它包括三个“关系”:一是人大和人民的关系,即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。二是“一府两院”和人大的关系,即国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。三是中央国家机关和地方国家机关的关系,即中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。从运作原则看,实行民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合、集体行使职权的原则。

第四,人大工作制度

包括人大及其常委会依法履行职能的立法制度、监督制度、代表制度、会议制度、表决制度等。以上四个方面的具体制度互相贯通、结合,就构成了我国人民代表大会制度的基本内容
宪法规定的中国国体和政体充分表明,在中国,人民,只有人民,才是国家和社会的主人。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关在国家体制中居于基础地位,国家的行政、审判、检察机关都由它产生,对它负责,受它监督。人大及其常委会的权力直接来自人民,它能够对国家的一切重大问题作出决定并监督其实施,其他国家机关不能脱离或者违背人大及其常委会的意志而进行活动。国家的行政、审判、检察机关接受人大及其常委会的监督,就是接受人民的监督。不承认或不尊重人大监督权,就是不承认或不尊重人民的政治权力;动摇了人大监督权,就是动摇了人民当家作主的地位。同时,人大及其常委会又必须接受人民的监督,人民有权撤换自己选出的代表。这是中国国家机构设置和运作的一条重要原则和特点。我们必须从国家的根本政治制度的高度认识人大监督和人大监督权的重要性,把加强和改进人大监督工作,作为建设社会主义政治文明、实现人民当家作主的一项重要内容和制度保障。正如胡锦涛同志在谈到人大监督时所指出的:“加强对权力的制约和监督,是社会主义民主政治建设的重要任务。”⑶明确了这一点,人大及其常委会在行使人大监督权时就会更加积极慎重,其他国家机关及社会组织就会更加自觉地把接受人大监督作为自己应当履行的法定义务。

权力制约

人大监督的实质是以权力制约权力。
人大及其常委会行使监督权的实质是什么?一言以蔽之就是对权力的制约。江泽民同志说:“监督‘一府两院’的工作是人大及其常委会的一项重要职责。这种监督,既是一种制约,又是支持和促进。”⑷把人大监督视为对“一府两院”工作的支持和促进,是容易理解的。因为在社会主义制度下,全体人民的根本利益是一致的,这就决定了我们国家的权力机关同国家行政、审判、检察机关的根
监督权

监督权

本目标、根本任务是一致的,就国家权力机关实施监督的目的和结果而言,理应是对“一府两院”工作的支持和促进。那么,怎样理解人大监督又是一种制约呢?我们认为,人大监督的实质,主要是按照宪法和法律赋予的职权,对国家行政、审判、检察机关的权力进行制约,以保证国家机器按照人民的意志和需要运转。
以权力制约权力的思想,是资产阶级理论家、思想家在反对封建专制主义的斗争中提出来的。英国历史学家约翰?阿克顿针对罗马教皇发布其“统治和权威至高无上的信条”时曾指出:“权力有腐败的趋势,绝对的权力绝对地腐败。”英国哲学家约翰?洛克也提出:“为防止政府滥用权力,应把国家政治权力分为立法权、执行权和联盟权。这个立法权不仅是国家的最高权力,而且当共同体一旦把它交给某些人时,它便是神圣的和不可变更的;如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准,任何人的任何命令,不论采取什么形式或以任何权力做后盾,都不能具有法律效力和强制性。”⑸法国政治学家孟德斯鸠进一步提出:“……一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。……要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”⑹应当肯定资产阶级思想家、理论家所提出的分权制约理论是有进步意义的。因为它代表了新兴资产阶级同封建贵族分权的政治要求,为维护资产阶级的阶级意志,找到了一种政治统治形式。许多资本主义国家就是根据权力制衡的分权学说,建立了议会、政府和法院“三权分立”的制度。我们是社会主义国家,不能照搬西方“三权分立”的制度。但是,从巴黎公社以来的历史经验证明,社会主义国家也必须建立起国家监督和制约机制。马克思、恩格斯、列宁和毛泽东同志都曾经论述过,在无产阶级夺取政权后,为了防止社会公仆变成社会主人,为了避免可能出现的权力主体与权力行使者不统一的现象,必须加强人民对国家权力的监督。1871年4月,马克思在总结巴黎公社历史经验时指出,公社“彻底清除了国家等级制,以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们,以真正的责任制来代替虚伪的责任制,因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”⑺ 1918年4月,列宁在谈到如何防止苏维埃政权受官僚主义毒害时,特别强调了加强人民监督的重要性,他说:“正是苏维埃同劳动‘人民’的亲密关系,造成一些特殊的罢免形式和另一种自下而上的监督,这些现在应该大力加以发展。”⑻列宁认为,要使苏维埃机关的工作真正体现人民的利益,防止领导干部特别是最高机关的领导干部滥用权力,一个重要条件就是通过讨论、检查、批评、检举,乃至罢免等多种形式,对国家机关及其工作人员实行严格监督。1945年7月,毛泽东同志在中国革命胜利前夕,同黄炎培先生有一段发人深思的谈话。黄炎培先生说:“我生六十多年,耳闻的不说,所亲眼看到的,真所谓‘其兴也浡焉’,‘其亡也忽焉’,一人,一家,一团体,一地方,乃至一国,不少不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。大凡初时聚精会神,没有一事不用心,没有一人不卖力,也许那时艰难困苦,只有从万死中觅取一生。既而环境渐渐好转了,精神也就渐渐放下了。有的因为历时长久,自然地惰性发作,由少数演为多数,到风气养成,虽有大力,无法扭转,并且无法补救。也有为了区域一步步扩大了,它的扩大,有的出于自然发展,有的为功业欲所驱使,强求发展,到干部人才渐见竭蹶、艰于应付的时候,环境倒越加复杂起来,控制力不免趋于薄弱了。一部历史,‘政怠患成’的也有,‘人亡政息’的也有,‘求荣取辱’的也有。总之,没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在,我略略了解的了。就是希望找出一条新路,来跳出这周期率的支配。”毛泽东同志回答说:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”⑼三权分立”的理论基础是西方理论家、思想家提出的分权制衡学说,而我们的监督制度则是建立在马克思主义关于人民监督思想之上的。西方理论家、思想家由于阶级和认识的局限性,为医治滥用权力症所开出的药方只能是从国家权力到国家权力,马克思主义则着眼于从人民权力到国家权力。植根于人民群众土壤的人民监督思想显然比分权制衡思想有了质的飞跃。当然,这种飞跃是在原来人类共同精神成果基础上的飞跃。科学不能割断历史,马克思主义这门科学继承了一切人类文明的成果。应当说,马克思主义关于人民监督的思想也批判地继承了资产阶级理论家、思想家提出的“以权力制约权力”学说的合理因素。过去,我们对社会主义国家也需要建立、健全监督制约机制,认识不足,重视不够,吃了很大苦头。实践证明,加强人民监督---现阶段这种监督主要是通过国家权力机关的监督来进行的---对于完善国家的政治体制,保证国家机器的正常运转,乃至跳出历史兴衰存亡的周期率,具有多么重大的作用。

监督效力

人大监督同其他方面的监督相比较,是位于最高层次、具有最高法律效力的监督。
在中国的政治、经济、文化和社会生活中,存在各种形式的监督,包括党组织的纪检监督,政府的行政监督,检察机关的法律监督,政协的民主监督。但人大监督同这些监督形式在对象、内容、范围、程序等方面是不同的,因而在法律地位和效力上也是有区别的。

第一,不同于纪检监督

党的纪检部门根据党章规定,监督、查处的是违反党纪的党组织或党员,它对党员的最高处分是开除党籍。至于违反政纪、国法的,根据情况分别由行政监察部门、司法部门或人大及其常委会实施监督。不能用党纪处理代替人大监督。邓小平同志指出:“党要管党内纪律的问题,法律范围的问题应该由国家和政府管。”⑽这样做有利于在干部和群众中树立法制观念。

第二,不同于行政监察

六届全国人大常委会第十八次会议决定,设立国家监察部及县以上地方各级国家行政监察机关,这是为了保证宪法和法律的贯彻实施而采取的一项重要组织措施。八届全国人大常委会第二十五次会议于1997年5月9日通过了《中华人民共和国行政监察法》。该法明确规定,“监察机关是人民政府行使监察职能的机关,依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”应当说,行政监察和人大监督有某种交叉的情况,这是因为行政监督对象中国务院各部门主要负责人是由全国人大和全国人大常委会决定任命的,县级以上地方政府主要负责人及政府部门主要负责人,是由县级以上地方人大选举或常委会决定任命的,这些人违反国家政策、法律法规的行为,既要接受行政监察机关的检查和处理,也要接受人大及其常委会的监督。但人大监督同政府监督在监督对象、监督内容、监督程序、监督依据、监督处理权限等方面,都是不相同的。例如,在处理权限方面,政府监察机构根据检查、调查结果可以作出监察决定或提出监察决议,但涉及人事处理的,应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定办理。其中属于罢免、撤销由人大或常委会选举或决定任命的国家工作人员的职务,则属于人大和人大常委会的职权。因此,人大监督同行政监察不是同一层次,不应互相代替。

第三,不同于检察监督

中国人民检察院最初学习苏联(1924~1991)的做法,曾规定了检察院一般监督的任务,后来有了改变。实际上,人民检察院作为法律监督机关,主要是对法院、公安机关以及监狱、看守所、劳改部门和劳教机关的活动进行监督;对国家机关和工作人员的监督,只限于违反刑法,需要追究刑事责任的案件。⑾仅就监督的范围来看就有显著的区别。

第四,不同于政协监督

加强政协的民主监督是我国社会主义民主政治建设的重要内容之一。党领导的多党合作和政治协商制度,是中国的基本政治制度。政协的民主监督也包括对宪法、法律实施情况及国家大政方针贯彻执行情况的监督,在现实政治生活中发挥着重要作用。但政协的民主监督,不具有国家权力的性质,没有法律效力,它主要是通过提批评建议的形式发挥监督作用的。九十年代初,我在参加论证和起草全国人大常委会监督法时,从档案资料中看到邓小平同志关于政协监督与人大监督具有不同性质的两个重要批示。后来王汉斌副委员长在一篇文章里公开引用了这两个批示:“1980年9月27日,他(指邓小平同志)在为全国政协章程修改委员会第一次会议准备的一个文件中批示:‘不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论,提出批评和建议,但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大,此点请注意。’同年11月12日,又在乌兰夫、刘澜涛同志的信上批示:‘原来讲的长期共存、互相监督,是指共产党和民主党派的关系而言,对政府实施监督权,有其固定含义,政协不应拥有这种权限,以不写为好。’这就阐明了人大监督与政协监督的不同的性质,前者具有法律的约束力,后者不具有这种约束力。”
人大及其常委会的监督,则是代表国家和人民对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。就全国人大及其常委会的监督来说,它是最高层次、最有权威的监督;同样地方人大及其常委会的监督同地方其他国家机关、社会组织的监督相比较,也具有最高的法律效力。换句话说,其他国家机关和社会组织以及它们的监督机构,都必须置于人大及其常委会的监督之下。由于国家权力机关是代表人民的意志行使监督权的,所以这种监督具有至上性和不可侵犯性。

制度需要性

建立和完善社会主义市场经济体制,大力发展市场经济,需要高举人大监督这把利剑。为什么说,进行经济体制改革、发展社会主义市场经济,迫切需要加强人大监督呢?这可以从四方面来理解:
第一,加强人大监督有利于促进社会主义市场经济体制的建立。计划经济的本质是权力经济,市场经济的本质是权利经济,一字之差反映了两种完全不同的经济体制。在市场经济条件下,政府职能必须转变到经济调节、社会管理、公共服务上来,它管理经济的职能只能保持在宏观层次上,即通过法律的、经济的、行政的手段进行宏观调控,而不能再像计划经济体制下那样可以对企业直接发号施令。为此,国务院提出了实行依法行政,建设法制政府的要求。温家宝总理说:“建设法治政府,确保执政为民,必须强化对行政权力的监督。只有人民群众监督政府,政府才不会懈怠,政府工作人员才不会滥用手中的权力。近些年来,我们已经建立和实行了比较完善的民主监督制度,包括人大监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督、群众监督以及政府系统内部的监督。对这些行之有效的民主监督制度,我们必须始终坚持和自觉地落实,切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。
第二,加强人大监督有利于调节市场经济条件下新的经济关系和社会矛盾。同计划经济体制下存在的国家、集体、个人的纵向利益关系、垂直单向经济矛盾不同,市场经济的重要特点是利益主体多元化、分散化,必然出现各种新的利益关系和社会矛盾。这需要制定一大批有关市场经济的法律,用以规范市场主体,维护经济秩序,调整社会各方面的关系和矛盾。而这些法律的实施,都离不开人大监督。
第三,要运用人大监督的力量,消除市场经济的消极因素。市场经济除了具有推动生产力发展的一面,还有它自身的弱点和消极面。对于某些为追求局部利益,损害整体利益或他人利益的现象,诸如进行不正当竞争,垄断市场以及生产、销售假冒伪劣商品等公然违反法律的行为,要通过人大监督,督促“一府两院”予以制止和处理,创造统一、健全的市场体系,营造平等竞争、共谋发展的法治环境,保障和促进市场经济既持续快速又协调健康发展。
第四,要通过人大监督,禁止和防范某些商品交换原则进入国家政治生活和国家机关的政务活动,搞权钱交易,以权谋私。当前现实生活中存在着权力"寻租"性腐败,这是侵害社会公平和正义的毒瘤。要通过人大监督,除督促政府为市场主体创造公平竞争的环境以外,还要督促司法机关依法严肃查办领导干部滥用权力、谋取私利方面的案件,重点查处利用人事权、司法权、行政审批权、行政执法权谋取非法利益的案件,特别要查处工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销等重点领域的商业贿赂案件。使贪官政治上身败名裂,经济上倾家荡产,思想上后悔莫及。反对腐败,说到底是对滥用权力进行有效制约的问题。民主,是腐败的天敌。监督,是铲除腐败毒瘤的利剑。加强人大监督,正是从源头上、制度上防止和消除腐败的重要机制。

监督体系

黑龙江省孙吴县人民法院执行局局长田增辉——浅谈执行监督权

原执行监督

绝大部分执行案件实行的是执行独任制。执行干警就如同“承包到户”的农民一样,各干各的“承包田”,彼此不相沟通和往来,至于每起执行案件是如何执结的,采取了那些方法和措施,是否存在违法、违纪现象,则绝少被问及和了解;执行员在执行过程中主观随意性大,什么时间送达、取证,执行的快、慢,是否采取强制措施,采取何种强制措施均由自己决定。甚至出现案件到办案人手后已两年,却没有送达执行通知书的现象,以致错过执行良机,造成当事人上访;个别执行员在形式上虽按执行程序操作,实质上却不做耐心细致的法制宣传,教育疏导,也不依法采取强制措施,当事人实际支出费没少花,却没有一点执行效果,引起当事人的强烈不满;更有甚者,借手中所集中的权力,勒卡当事人,从而败坏了人民法院的声誉,损害了人民法院的形象。
以上种种表现,究其原因,主要是由于执行工作的职权划分不清晰、运作机制不科学,执行权过于集中,又缺乏行之有效的监督制约造成的。

改革

对于执行批准权、裁决权、实施权,现已初有定论,笔者亦不再谈及。下面只对执行监督权谈几点个人看法:
首先是执行监督权由谁来行使的问题。目前在执行局内部的意见是,执行监督权由局长和主管院长来行使,或者在执行局内建立相应的监督机构行使监督权。笔者不同意上述观点,理由有二:其一,执行局长和主管院长各有自己的业务要办,分身乏术。缺少时间管理只能造成穿新鞋走老路的窘况;其二,自己的刀削自己的把实在是难以为之,苍白无力的监督只能是多了一个空架子。特别是现在,人民法院内部人员有限,执行力量已严重不足,如还要在执行局内分人专管监督,岂不有对执行工作掣肘之嫌?笔者认为,监督执法公正和人员廉洁自律,是人民法院监察室和审判监督庭义不容辞的责任。而且,相对于社会监督、检察监督和人大监督等外部监督体系而言,人民法院内部的监察和监督,因其具有专业性和针对性的特点,无疑是最有力、最直接的监督手段,也是实现司法公正的必要措施。同时,目前的监察室和审判监督庭,长期处于“无米下炊”的境地。更应发挥其应由的职能作用,为人民法院的执行工作改革发展贡献力量。并且,在《民诉法》、《行诉法》、《刑诉法》中,并未作出禁止审判监督庭不能监督执行案件的规定。所以,在不增加任何人员的前提下,应由监察室和审判监督庭来行使执行监督权较为妥当。
其次是如何行使执行监督权的问题。笔者认为,执行监督权的行使主要包括两部分内容。即对执行案件的监督和对执行员的监督。对执行案件的监督可由审判监督庭进行,对执行员的监督由监察室来完成。审判监督庭因为已经建立了对民商事、刑事、行政案件的监督制约机制,所以只要将执行工作纳入到现已成形的监督机制中即可。做法主要是将监督活动贯穿于执行工作的全过程,即全程监督。具体包括:审查立案条件,监督执行批准权、裁判权、实施权的行使,随同个案执行,执行期限催告,审查月结案件的卷宗,接受申请执行人和被执行人对执行工作的申诉,参加案外人异议的听证等等。这些工作对于审判监督庭来说,驾轻就熟,毫不费力;另外,因为只有在案件执行过程中出现了违法、违纪问题,才能对执行员进行审查。所以,对于执行员的监督,监察室可与审判监督庭相互配合,共同完成。最高人民法院已先后颁布实施了《人民法院奖惩办法》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》、《法院干部“八不准”》、《关于贯彻中共中央<关于进一步加强政法干部队伍建设的通知>建设一支高素质法官队伍的若干意见》等规章制度,监察室按照有关规定办理即可。具体包括:戒勉谈话,立案审查,处分听证等等。

落实问题

再多的规定、再好的想法,不去认真落实和完善是不会发挥任何作用的。在目前没有任何法规可以遵循的前提下,要使执行监督权得以落实,并发挥其应有的职能作用,首先必须得到人民法院领导班子的重视和认可。在此基础之上,应根据各院的实际情况,制定相应的规章制度。协调执行局与监察室、审判监督庭的关系,确定各自的权限,以利于工作的顺利开展;其次,由于以前的执行监督没有真正落实,所以,要对执行干警进行必要的宣传和教育,避免产生抵触情绪;最后,监察室和审判监督庭要根据执行工作的特点,采取和制定灵活多样的监督手段,避免对执行工作产生不利影响或影响执行工作的开展。

查处

对于具体案件的查处,笔者认为,首先态度要坚决。监察室和审判监督庭要站在讲政治、讲党性和维护国家法制的高度,以对党和人民极端负责的态度,立场坚定、旗帜鲜明的负起责任。克服各种思想障碍,排除各种干扰,采取有力措施,行使好执行监督权。对于查出的重点问题、重点案件、重点人要不等不靠,自己动手处理。动真的,来实的,抓住不放,一查到底。不空喊,不手软,坚决查处,以儆效尤;其次,措施要严厉。有举必查,查清必处,处必从严。对于已经查清确有执法不公,故意延误执行,办黑案,搞权钱交易,贪赃枉法等违法、违纪问题的干警,要采取必要的处理措施。该停止执行权的,停止执行权。该停职的,停职。该调离执行岗位的,坚决调离。决不护短遮丑,姑息养奸;再次,界限要分明。在处理违法违纪人员上,要严格把握好政治界限,既要使有关责任人员得到应有的惩处,也要注意调动和保护广大干警多办案、快办案、办好案的工作积极性。追究为法办案责任,要依据违法事实、行为人的法定职责、主观过错以及违法行为所产生的后果确定。坚持实事求是,法律,纪律面前人人平等以及责任自负、罚当其过、处罚与教育相结合的原则,注意把因过失导致执行错误与故意违法执行区别开来;把主动交待问题与核查发现问题区别开来;把直接责任者与间接责任者区别开来。对于因法律法规没有规定或者规定不明确,在认识上和适用法律时产生偏差的,不应追究责任;最后,处理要公开。要把违法违纪干警的错误事实摆在桌面上,召开公开处理大会,从而警示教育广大干警,扩大社会影响。

监督的类型

横向监督

此类监督是指权力主体的横向分权与制衡,这种政治监督把政治权力分解为几个部分,分别由不同的政治主体行使。这些不同的政治主体在地位上一般是相对独立、互为平等的。监督的方式主要是对权力的制约与制衡,即某一政治主体可以限制其他政治主体的权力行使。西方国家三权分立的政治体制就是这种政治监督形态的典型形式。三权分立的政治体制把国家权力划分为立法权、行政权、司法权三大部分,分别由立法机关、行政机关、司法机关行使不同的政治权力,彼此制衡、互相监督。此外,社会对国家的监督关系也属此类,还可细分为人民的民主监督、社团监督、新闻监督等等。第一形态政治监督的存在,反映了西方国家权力非专制倾向和资产阶级政治民主化的发展。

纵向监督

此类监督是在政治主体纵向授权后,对被授权者行使权力情况的监视、监督、督察或者是督促等,如政府内部的行政监察、政务监督、党内的纪律检查委员会都是管理和领导需要,专门设置监督部门对被领导者的公务行为进行监控的一种政治行为。在这种纵向监督的体制下,监督者与被监督者在法律地位上是不相称的。监督的方式往往表现为对被监督者的违纪行为的纠正与惩罚。这种形态的政治监督是体现权力集中的重要标志,只有上级权力主体才有实质性的权力,才可能对下授权。这种纵向分权仍然是传统意义上的集权下的分权,纵向分权后的权力监督是集权能力的重要体现。

两者比较

尽管第一形态和第二形态的政治监督都是政治权力的监视、控制和制衡现象,但不同形态的政治监督发生的缘由和发挥的功能却有所不同。第一种政治形态的政治监督与民主政治有着密切的联系,这种形态的政治监督是民主政治的重要实现机制,而民主政治是这种形态政治监督的基本保证;第二种形态的政治监督是政治统治和组织领导的重要手段,是实现政治上的集权领导的工具。在现代民主社会,第二形态的政治监督是政治管理科学化的基本组成部分,是实现政治高效廉洁的重要保障。
这两种政治监督的形态虽然不同,却有着相同的政治监督的追求。
第一形态政治监督和第二形态政治监督的现象都古就有之,在古希腊的雅典,其国家政权就由贵族院、公民会议和执政官三个部分组成。监督为古希腊民主政治的建立发挥了重要作用,也是西方民主政治的先驱。在中国传统社会里,政治监督也受到高度的重视。早在秦朝以前,就设有专门的监察职位,到秦朝以后都设立御史府或类似的机构,兼领典正法度,纠察百官、巡视各地。但我国古代的政治监督与古希腊有很大的不同,是自上而下,高度集权式、单向度的纵向监督,属于第二形态的政治监督。两种不同形态的政治监督存在着差异,主要表现如下:

第一,结构不同

如前所述,第一形态的权力结构是横向分权的松散结构,权力主体之间是相互独立、互为制约的;第二形态的权力构制是纵向集权的紧密结构,下与上之间存在隶属和领导与被领导的关系。

第二,形式不同

第一种形态的政治监督形式表现在权力主体的权力制衡上,当某一权力主体的权力出现非公共运作时,其他权力主体则可以制约,予以阻止。第二形态的政治监督形式主要表现为上级对下级,下级对上级的监督上。实质上是上级对下级的监督更为有效,更有力度。因为权力的主体在上级,上级是领导层,有指挥权及处事的最后决定权,而下级对上级也有明确的服从的义务。

第三,效果不同

第一形态的政治监督,由于采用权力制衡的原则,各权力主体间是相互独立,互为制约,其互相牵制的效果是明显的。西方三权分立的体制使得立法、行政、司法任一权力主体都难以独掌和主宰国家机器,从而达到防止出现独裁专制的目的。当然,这种制度的安排是资产阶级为维护自己的统治地位所作的努力,是资产阶级民主政治的重要组成部分。资产阶级政治本身的局限性也必然决定了三权分立体制的局限性。如上所言,由于第二形态的政治监督是纵向权力构制,上级作为领导层,大权在握,对下级的监督的有效性显而易见。而下级对上级的监督则由于他们的上下隶属关系、服从关系其实是很难的,所谓在同一权力主体领导下的同级监督其实也是一种较为虚置而不实的监督。

第四,内涵不同

从人类社会的发展历史来看,第一形态政治监督的基础在于民主和法制。“民主”一词来源于古希腊,原意是“人民进行统治”。“古典民主理论”认为,民主是按照人民的意志进行的政治统治。马克思主义认为,在本质上民主就是“承认少数服从多数的国家”,“民主是国家的形式,是国家形态的一种”,“民主意味着形式上承认公民一律平等,承认大家都有决定国家制度和管理国家的平行权利”。为了保障人民的民主权利,必须实行法治。实行法治之下的国家是有限权力的国家。法治的主要功能在于制约国家权力的专横,确立和维持一个在权力、作用和规模上都严格受到法律限制的“有限的政府”。因此第一形态的政治监督无论是对政府或是对政府工作人员都是一种全方位的监督。而第二形态的政治监督建立于纵向垂直的权力机制上,统治者的高度集权意识和主观意志的色彩比较浓厚。这种形态下统治者的最高权力可以无限度膨胀,难以监督。我国数千年的封建主义政治监督机制就是这种政治形态监督的典型。随着历史的前进和社会的进步,第二形态的政治监督也出现了某些变化,开始注意民主性及法制建设。但是,第二形态政治监督的高度集权、内部封闭、某些监督的虚置等固有的色彩依然十分明显。

结论

通过上述的比较,无论是第一形态的政治监督,或是第二形态的政治监督,它们的监督追求虽有相同之处,但它们的监督机制和监督内涵存在相当大的差异,各有长短。第一形态的政治监督,由于各权力主体间的相对独立性,其监督面较宽,权力的制衡、制约的成效较为明显。但是,这种形态的政治监督也有其固有的局限性。邓小平同志在1986年谈到政治体制改革问题时就说过,“在改革中,我们不能照搬西方的,如果搞三权分立,过分强调搞互相制约的体制,可能也会出现问题”。第二形态的政治监督由于其是纵向高度集权下的分权,对下的监督和制约比较有力,凝聚力较强,但是,民主性、公开性有较大的欠缺,尤其是对上层和统治者的监督制约显得较虚,较易产生专制和滥用权力的现象。

特征及其利弊

(一)特征

将权力监督模式划分为纵向和横向,当然是模型化的处理,实际存在的权力监督体系大多是横向和纵向两种模式不同程度的结合。但是,不同国家的权力监督体系通常以一种模式为基本理念或主要特征。因此,上述监督模式的归纳和阐述仍然是有意义的。如果一种政治权力的分配和监督方式具有鲜明的特点,与其他的权力配置方式明显不同,我们就可以说它们形成了不同的模式。因此,下文着重分析两种模式的不同特征:
纵向权力监督模式有三个特点,第一、对权力的监督是一种单向度(垂直)的上下级隶属关系,即只能是上位权力(上阶位权力)对下位权力(下阶位权力)实行监督,同级别的权力主体之间的监督关系一般不很明显,更不存在普通民众对政府官员的监督。在中国古代专制政体里,皇帝是一个巨大的权力之源,处在权力金字塔的顶端,可以监督任何部门和官员。除了皇帝之外,所有朝廷命官都由其“上级机关”加以监督,所以古代中国发展出了世所罕见的御史监察制度。秦汉时,御史的地位仍具有附属性,御史大夫虽与丞相及太尉并称“三公”,但实际职权是“掌监察,辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相,依照汉代习惯,须做了御史大夫,才得升任为丞相。” 后来御史机构渐渐独立,监察权慢慢脱离相权。中央发展了御史台、都察院、以及厂卫等特务机构,地方有巡按御史、督抚、按察司等,庞大的御史监察体系得以建立。至此,除了皇帝以外,从中央到地方所有官员都有其对应的“上级”监察官。
第二、这种监督方式是一种整全(全方位)的监督,即上位权力对下位权力进行全方位的监督,甚至在特定情况下,完全取代下位权力的运作。监督者和被监督者之间不存在明确的职能分工,只有权力行使范围的大小。两者的职权是同一性质的,都是一种没有分化的整全权能,只不过有上下高低之分。因此在进行监督的时候,上位权力能够代行下位权力。中国几千年的古代历史,国家政权始终不存在明确的职能划分,立法权和司法权从来就没有独立,国家政权表现出明显的整体性和行政性。实现权力监督的手段不是通过职能划分,而是通过权力的纵向分配,采取“以上制下”的方式,上位权力起初只是局部的监督矫正,渐渐地就全面取代了原来的权力,形成新的权力级别和机构。这一特点在地方行政区域的形成和中央政权机构的演变中,都有鲜明的体现。“以上制下,全面监督”可谓纵向权力监督模式的本质。
第三、在这种权力监督模式下,垂直纵向的权力层级呈现不断增多的趋势。因为权力没有横向分化,不能实现相互制衡的功能,但权力又不能过度集中,因此只有在纵向上设立众多不同级别的权力机构,使每一个级别的权力逐级缩小,达到以上御下的目的。下级权力需要上级权力来监督,后者又需要更高级别的监督,如此上推级别不断增加。中国古代的行政级别繁多复杂,与这种权力监督模式有直接的关联。中国历史上,真正的行政区划只有秦朝的郡县,此后所谓的行政区域都是由御史巡察区演变而来。这一演变过程已在本文第一部分有详细的阐述,更可以用如下简图直观地加以描述:
从上图可以很清楚地看出,每一级新的行政区的形成,都由相应的中央巡察官作为媒介,新的行政区直接或间接来自原有的监察区。中央权力由监察权向行政权转化,又产生新的监察权,再转化为新的行政权,如此循环不已。可以想象,假如没有辛亥之变打断这一循环,巡抚总督之后一定会有新的地方官形成。实际上,清代在巡抚总督之上已经有了新的监察官,就是清廷经常派出的钦差大臣、经略大臣、参赞大臣之类。即使辛亥革命之后,仍残留这种循环的痕迹,各省的督军,不也是中央政府派驻地方进行统治的代表吗?在新中国的历史上,建国初期曾先后设立过“东北、华北、西北、华东、华南、西南六大行政区,并设大区人民政府或军政委员会。当时,大区是我国的地方最高一级行政区划,其下辖省、市和行署区等。”[27] 由此可见,这种传统的影响不是一朝一夕能消除的。
就中国古代的权力监督制度言,还有一项鲜明的特征,此即回避制。回避原则可以说是我国传统官制的一大特色,历唐宋明清愈益完善,尤其以明清两代为盛。“明清两代厉行回避制、流官制,全国除土司地区和规定必须由孔姓掌权的曲阜县外,其余所有县官都必须由外省人担任,(本省外县的也不行,甚至即便是跨省为官,任职地距离本人原籍在500里内也在禁列,有的朝代不仅回避原籍,还要回避寄居地、居止处、自家和妻家田产所在地)而且任期很短。” 回避制切断了地方官员与地方势力相互结合的途径,便于中央对地方政权的控制。在这种体制下,朝廷政令可以一竿子插到底,地方上盘根错节的关系网可以削弱到最小限度。
横向的监督模式与纵向模式基本相反,也具有三个特点:一、这种监督模式是双向的、互相的监督,监督者与被监督者之间存在一种相互制衡的监督关系,权力监督关系的各个主体之间的地位是平行并列的。形象地说,这种权力监督机制是横向左右式的,其基本要领是“职能分工,互相制衡”。在西方历史中,没有中国古代那种“高高在上”的御史监察系统,但其司法系统发达,政权也早已有所分化,近代以来更有立法、行政、司法三大职能的划分。在这样的权力结构中,不同职能的权力主体相互监督制约,普通民众也能对官员以及政府甚至国王提起司法诉讼。二、在监督的范围方面,监督者与被监督者的职权有明确的划分,监督者不能代行、更不能取消被监督者的职权,也即监督者与被监督者的职能是不同质的,彼此不能互相代替。由此决定了这种监督模式是一种程序性监督,在具体的监督手段上,主要是运用特定的程序对被监督者的行为进行纠察,并不从实体上代替监督对象的职能。因而,在这种监督模式下,人们特别重视监督程序的设计。三、由于是相互的监督和制衡,因此不需要更多高层级的监督者来行使层层递进的监督权,也不会产生一个不受任何监督的“终极权力”。这种监督模式侧重于权力的横向分工,而不是纵向的级别划分,政权的纵向组织相对简单。同时,任何一级权力都是分立的,所以不会有一个不受监督的终极权力。

(二)利弊

纵向权力监督模式的优点是具有较高的权威和效率,在集权模式下,权力的行使畅通无阻,单向的“行政效率”是很高的。但这种权力监督模式有一个致命的弱点,就是要不断地设立更高级别的监督者,以对“监督者”进行监督,又从另一方面降低了整个权力系统的运行效率。更为严重的是,由于是单向的监督,下位权力不能监督上位权力,所以为了防止上位权力的异化,就必须设立更高位的权力对其进行监督。如此向上延伸,导致监督层级不断增加。最终必须确立一个具有最高权威、无需任何监督的“终极权力”,否则权力监督将会无穷循环,形成一个“无底洞”。但是,如何保证“终极权力”的正当性,防止终极权力的异化,是纵向权力监督模式无法解决的难题。
在纵向监督模式下,各级官员唯上是从、欺上瞒下、行贿受贿等吏治腐败现象都是体制性弊端,“监督监督者”的问题始终很难解决。一些具体制度也大多是利弊掺半。比如回避制,我们知道,西方国家的回避制主要适用于司法审判领域,其他政府部门则要求具有本地区居民资格者,才能成为该地区的政府官员,其选举法一般规定候选人必须具有相应的“籍贯”和居住年限,以便于选民更好地了解候选人,监督当选官员。中国古代的回避制,其“技术上”的优点是明显的,但它并不具有目的正当性。回避制的根源在于地方官员不由地方产生,而是中央派驻地方的“代表”,为了防止和减少“中央代表”与地方势力结合对抗中央,所以必须实行回避制。在回避制、流官制下,地方官员往往只对上级负责而罔顾民情,更容易滋生“短期行为”、搜刮行为。
横向监督模式虽然在权威性和效率方面有所欠缺,但它的权力运行系统是正义的,不太容易出现专制,对普通民众来说它是安全的。所以,这种模式的最大优势在于它的目的正当性,它能最大限度地保护公民的基本权利不受强权政府的侵犯。这是近代宪政制度的“终极价值”。“宪政体制可以理解为一种宁可多支出一些时间与资源成本(等于牺牲一些效率),也要尽可能维护法律的客观性与公平性,并保障人民基本权利的制度。”这种模式之下,公民的权利受到某一政府部门的侵犯,更容易获得其他部门的救济。
普遍地看,横向模式下的各级官员,比纵向模式下的同僚具有更强的独立性,唯上是从、阿谀奉承、拉帮结派等官场恶习可以减少到最低程度。这都是制度使然,而非其人道德特别高尚。因为政务官员的进退升降取决于多种因素、多个机构,而不只是其直接上司,因此下属官员可以表现出较强的独立性。经过多种因素的长期博奕,人们逐渐倾向于遵循一种公正的理性,而不是某种长官意志或强势重压。长期的熏陶与感染,使人们养成“以理服人”的理性政治思维,而不是“以势压人”的威权政治规则。

特殊作用

人大监督在构建社会主义和谐社会中,具有不可代替的的特殊作用。
2006年10月,党的十六届六中全会作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。这一重要决定,把构建社会主义和谐社会提到确保党的事业兴旺发达和国家长治久安的战略高度来考虑,放到中国特色社会主义事业总体布局中来谋划,作为全面建设小康社会的重大现实课题来部署,充分反映了时代的潮流,代表了人民的愿望,揭示了人类社会的发展规律。和谐社会理论,由“三个文明”一起推进,发展到“四个文明”协调发展。这是以胡锦涛同志为代表的中国共产党人又一重要理论创新,可与社会主义初级阶段理论、社会主义市场经济理论等理论创新相媲美。《决定》指出,构建社会主义和谐社会首要目标和任务就是:社会主义民主法制更加完善,依法治国基本方略得到全面落实,人民的权益得到切实尊重和保障。《决定》同时指出“社会公平正义是社会和谐的基本条件,制度是公平正义的根本保证。”在中国,人民代表大会制度是保障人民当家作主的根本政治制度,是国家长治久安的制度保障,也是构建和谐社会的和政治基础。和谐社会应当是民主法制、稳定有序、长治久安的社会。社会动乱,大而言之如“文化大革命”,小而言之如发生在局部的足以影响正常生活的突发性事件,都是社会的极大不和谐。怎样保障社会稳定有序、国家长治久安呢?邓小平同志总结国内外的经验教训,得出出的结论就是从制度上解决问题, “使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。
“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度问题关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”⒄一定要立足于从民主制度上解决问题,这是邓小平民主法制理论的精髓所在。在中国民主制度中最根本最重要的是人民代表大会制度。其中包括作为人民代表大会制度重要组成部分的人大监督制度。前面讲过,人大监督的实质,是以权力制约权力, 从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转。古今中 外的历史证明,掌握权力而不受制约,必然滥用权力、走向腐败。共产党的宗旨和社会主义的本质,是和腐败不相容的。 1945年,毛泽东同志在著名的“窑洞对”中明确而肯定地指出,我们党与历代王朝相区别,能够跳出始兴后衰、政怠宦成、人亡政息的历史周期率,因为我们已经找到新路,这条新路就是民主,就是监督。1957年,邓小平同志在《共产党要接受监督》的报告中也说过:“我们党是执政的党,威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说, 谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此,我们党应当特别警惕。宪法上规定了党的领导, 党要领导得好,就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派 主义,就要受监督,就要扩大党和国家的民主生活。如果我 们不受监督,不注意扩大党和国家的民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误。改革开放初期,邓小平同志总结历史 的经验教训,进一步深刻地指出:“我们今天再不健全社会主义制度,人们就会说,为什么资 本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解 决呢?这种比较方法虽然不全面,但是我们不能因此而不重 视。
斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这 样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点,但是由于没有在实际上解决领导制度问题以 及其他一些原因,仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。”⒆这充分说明,不断完善作为中国根本政治制度的人民代表大 会制度和作为人民代表大会制度重要组成部分的人大监督 制度,对于健全国家政治体制,从源头上防止和铲除腐败,从而确保“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,具有多么重要的意义。特别需要指出的是,我们党是执政的党。构建社会主义和谐社会,必须充分发挥党的领导核心作用,坚持立党为公、执政为民,以党的执政能力建设和先进性建设推动社会主义和谐社会建设,为构建社会主义和谐社会提供强有力的政治保证。而提高党的执政能力,保持党的先进性,教育是基础,制度是保证,监督是关键。无疑,人大监督是具有法律效力的最高层次的监督,应是重中之重、关键中的关键。
人大监督制度对构建社会主义和谐社会的作用,具体来说,主要表现在三个方面:一是,通过人大行使包括监督权在内的各项职权,保障党和国家重大决策的科学性和可行性,防止出现严重失误和损失,推进社会主义现代化建设事业健康发展;二是,加强人大监督,督促政府依法行政和法院、检察院公正司法,促进社会公平正义,最大限度地解决各种社会矛盾和冲突,在全社会形成安定团结、生动活泼的政治局面;三是,加强对权力运行的制约和监督,保护和实现人民群众的各项民主权利,规范国家机关的行为,防止权力滥用,有效地抑制被人们深恶痛绝的易于引发社会动荡的腐败现象,从源头上、制度上建立和完善防治腐败的机制和体制,保持国家和社会长期稳定和人民安居乐业。